Fundusz celowy to wyodrębniony instrument finansów publicznych służący realizacji konkretnego, ustawowo określonego zadania państwa. Nie jest osobną firmą, urzędem ani fundacją. W przypadku państwowego funduszu celowego środki gromadzi się na wydzielonym rachunku bankowym, a fundusz nie ma osobowości prawnej.
Czym jest fundusz celowy?
Fundusz celowy pozwala oddzielić pieniądze przeznaczone na określone zadanie od pozostałych środków budżetowych. Jego przychody mogą pochodzić między innymi z dochodów publicznych, dotacji z budżetu państwa, składek lub innych źródeł wskazanych w przepisach tworzących dany fundusz.
Wydatki można przeznaczać wyłącznie na cel określony w ustawie. Dzięki temu finansowanie wybranego zadania nie konkuruje w każdym roku bezpośrednio z innymi potrzebami państwa w ramach jednej puli budżetowej. Nie oznacza to jednak pełnej niezależności od budżetu. Plany finansowe państwowych funduszy celowych są ujmowane w ustawie budżetowej.
Obecne zasady wynikają przede wszystkim z ustawy o finansach publicznych. Po zmianach wprowadzonych w 2009 roku państwowe fundusze celowe nie mają osobowości prawnej. Oznacza to, że nie są samodzielnymi podmiotami prawa, lecz wyodrębnioną formą gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Wcześniej przepisy dopuszczały także fundusze działające jako osoby prawne oraz samorządowe fundusze celowe.
Jak działają fundusze celowe?
Podstawą gospodarki finansowej funduszu jest roczny plan finansowy. Określa on między innymi przewidywane przychody, wydatki oraz środki pozostające do dyspozycji z poprzednich okresów. Za zarządzanie odpowiada minister wskazany w ustawie albo inny organ administracji publicznej.
Środki są przechowywane na wyodrębnionym rachunku bankowym. W przypadku państwowych funduszy celowych obsługę operacyjną może zapewniać Bank Gospodarstwa Krajowego, zgodnie z rozwiązaniami przewidzianymi dla danego funduszu. Wydatki powinny mieścić się w planie finansowym i być realizowane w granicach dostępnych środków. Zaciąganie kredytów lub pożyczek jest możliwe tylko wtedy, gdy pozwala na to ustawa tworząca fundusz.
W praktyce fundusz celowy pełni kilka funkcji:
- Funkcja alokacyjna – kieruje środki publiczne do wyodrębnionego zadania, na przykład zabezpieczenia społecznego, rynku pracy albo obronności.
- Funkcja redystrybucyjna – zmienia sposób podziału środków między grupami społecznymi lub podmiotami, aby finansować określone świadczenia i zadania publiczne.
- Funkcja mobilizacyjna – pozwala gromadzić przychody z różnych źródeł i zwiększać środki przeznaczone na konkretny cel.
- Funkcja racjonalizacji wydatków – wiąże zgromadzone pieniądze z określonym zadaniem, co ogranicza możliwość przeznaczenia ich na całkowicie inne potrzeby.
Budżet państwa a fundusz celowy – czym się różnią?
Budżet państwa obejmuje szeroki zakres dochodów i wydatków, natomiast fundusz celowy koncentruje się na jednym wyodrębnionym obszarze. Najważniejsza różnica dotyczy więc stopnia powiązania pieniędzy z konkretnym zadaniem. Fundusz może też ułatwiać finansowanie wieloletnie, ponieważ środki niewykorzystane w jednym roku mogą – na zasadach określonych w przepisach – pozostać do wykorzystania w późniejszym okresie.
| Cecha | Budżet państwa | Fundusz celowy |
|---|---|---|
| Przedmiot finansowania | Ogólny zakres zadań państwa | Ściśle określone zadanie lub grupa zadań |
| Okres planowania | Zasadniczo rok budżetowy | Roczny plan finansowy, przy możliwości kontynuowania finansowania w kolejnych latach |
| Elastyczność wydatków | Większa możliwość przesuwania środków między zadaniami | Mniejsza swoboda, ponieważ środki są związane z określonym celem |
| Akumulacja środków | Środki są rozliczane w ramach zasad budżetowych | Na zasadach przewidzianych w przepisach mogą pozostać do wykorzystania po zakończeniu roku |
| Kontrola parlamentarna | Bezpośrednia i szeroka w ramach procedury budżetowej | Obejmuje plan finansowy, ale zakres bieżącego wpływu na wydatkowanie jest bardziej ograniczony |
| Zasady gospodarki finansowej | Wynikają z reguł budżetowych i ustawy budżetowej | Wynikają z ustawy o finansach publicznych, ustawy tworzącej fundusz i jego planu finansowego |
Wyodrębnienie pieniędzy zwiększa ciągłość finansowania danego zadania, ale ma też koszt. Im więcej środków znajduje się poza główną pulą budżetową, tym trudniej elastycznie reagować na nowe priorytety. Dlatego fundusz celowy nie zastępuje budżetu państwa, lecz stanowi jego uzupełnienie w określonych obszarach.
Przykłady funduszy celowych w Polsce
Zakres działania funduszy zmienia się wraz z przepisami. Ich aktualną listę i plany finansowe należy sprawdzać w obowiązującej ustawie budżetowej. Przykłady można uporządkować według rodzaju realizowanych zadań:
- Ubezpieczenia społeczne – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Fundusz Emerytalno-Rentowy.
- Polityka społeczna i rynek pracy – Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
- Obronność i bezpieczeństwo – Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej oraz Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej.
- Kultura i sport – Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej oraz Fundusz Zajęć Sportowych dla Uczniów.
- Inne zadania publiczne – między innymi Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej i fundusze związane z transportem lub infrastrukturą.
Najprościej ujmując, fundusz celowy jest wydzielonym mechanizmem finansowania konkretnego zadania. Daje większą ciągłość i przewidywalność środków, ale ogranicza ich swobodne przesuwanie między różnymi potrzebami państwa.
Artykuł nie stanowi porady inwestycyjnej lub finansowej.
